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什么是我国殡葬服务和公益殡葬与市场之间的关系?

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作者:文 / 鲁 虹来源:殡葬文化公众号

墓葬重要性 福天园港澳台棺葬区.jpg

党的十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)。


殡葬服务市场,是殡葬服务产品交换关系的总和,是殡葬服务纳入市场经济轨道的必然产物,是殡葬改革的一项重要成果。改革开放的40年,是我国殡葬服务市场发展关键的40年。殡葬服务市场经过40多年的培育,已经取得了很大的发展,服务品种不断增加,服务水平不断提高。然而,市场不是万能的,殡葬服务市场也出现了诸多不和谐的声音。例如,部分公墓不顾国家有关墓穴面积、期限、预售对象等销售的限制,违规销售墓穴等产品,价格过高,出现了“市场失灵”现象。因此,加强殡葬服务市场治理,更好满足人民群众的殡葬需求,是贯彻党的十九届四中全会《决定》精神,落实推进国家治理体系和治理能力现代化要求,统筹推动殡葬事业前进发展的重要举措。


一、殡葬服务市场治理,要把握殡葬服务市场的三大趋势


趋势一:需求日益多元化,文化殡葬将成为主流


随着消费结构的转型,殡葬消费量将不断增长,消费形式不断创新。伴随着人均GDP的增长,文化消费将逐步成为人们消费的重要组成部分。伴随着人们需求层次的提升,在国家促进社会主义文化大发展大繁荣的背景下,人们对于殡葬文化的需求也将会日益多样化。现代殡葬活动不仅可以在悼念仪式、保存遗体、火化遗体、骨灰安葬等过程中大量运用现代的科技手段和科技产品,更可以被赋予更具时代特征的各种文化内涵。传统殡葬正迅速向现代殡葬转型,文化殡葬将成为主流。


趋势二:殡葬供给将不断增长,投资和经营主体日益多元化


在新的消费形势下,市场这只看不见的手必将对资本、人才等资源重新配置,具备供给能力的机构将会青睐以前遭人歧视的殡葬行业。充足的智力资本和资金的注入,将会极大地扩展殡葬供给的规模、提高殡葬供给的质量。

国有背景的民政殡葬事业将进一步承担起保障人民基本殡葬权益的责任,以公共财政为支撑,以全体公众为服务对象,提供包括遗体运送、冷藏、火化、骨灰寄存、生态安葬等基本殡仪服务以及部分选择性服务。殡葬企业,包括承担从原有殡葬事业单位剥离的经营职能转制而成的国有殡葬企业,以创新体制、面向市场为重点,成为自主经营、自我约束、自我发展的市场主体,在发展殡葬服务业方面发挥重要作用。大量“一条龙”的殡葬服务中介,数量不断扩大,许多殡葬事业单位对这类经营主体的认识,正从排斥到认可、合作直至成为伙伴。民间的殡葬公益服务机构开始破题,出现由企业或志愿者组成的民间公益爱心组织、非公募基金会等第三部门提供殡葬服务的行为。


趋势三:管理与协调手段日益多元化


殡葬管理机构,通过规划、调控、准入、规范、监管等手段对殡葬服务市场进行规制,并且在优化殡葬服务资源配置、创新公益服务提供方式、完善购买服务机制、提高机构服务质量与效率等方面进行政策设计,逐步构建完善的殡葬服务市场制度。

殡葬行业协会,通过行业规范对组织内的殡葬服务机构进行约束,维护公平竞争的市场秩序。在实施市场监督、调解纠纷、行业评鉴、业务培训以及培育和规范市场等方面发挥不可替代的作用。

规范殡葬服务市场秩序的法律制度和标准建设也正适应新的形势,在政府、殡葬服务机构和第三方组织的共同努力下日益完善,为管理与被管理、协调与被协调的各方面提供一致的标尺。


二、法治先行,为殡葬服务市场治理保驾护航


殡葬活动是一种历史悠久的民俗活动,现代殡葬发展对殡葬服务提出了更高的要求。殡葬服务市场的发展必须建立在有法可依的基础之上,法治建设需优先于殡葬服务市场的发展,防止“乱了再治,治了又乱”的现象发生。当前,要进一步加快殡葬法治建设的步伐,为殡葬服务市场的发展、有序和创新营造良好的法治环境,充分发挥法治建设为殡葬市场治理保驾护航的重要作用。


当前,全国《殡葬管理条例》的修订工作取得一定进展,经过长期的努力,已经形成了《殡葬管理条例》(修订草案),有可能在不远的将来形成正式的法律文本。未来,应考虑在国务院颁布《殡葬管理条例》以后,以《殡葬管理条例》为核心,有计划地修订单行法规或规章,为殡葬服务市场提供适度发展空间。这些单行的法规或规章可包括:


《殡仪馆管理条例(办法)》、《火葬场管理条例(办法)》、《公墓管理条例(办法)》、《骨灰存放设施管理条例(办法)》、《殡殓师资格条例(办法)》、《殡葬改革促进条例(办法)》、《殡葬服务机构登记办法》《殡葬服务收费与商品价格管理办法》、《遗体移运保存管理办法》、《殡葬服务合同管理办法》等等。


在上述法规和规章中应明确殡葬服务市场可涉及的领域,规定殡葬服务市场的边界,既要防止殡葬服务过度市场化,又要防止过度限制殡葬服务市场的拓展,从而使殡葬服务市场的发展科学、合法、依规。


三、明确政府的公益角色和责任,殡葬公益是殡葬服务市场化的基础和前提


现阶段,我国殡葬服务呈现出既具公益性又具市场性的双重特性。殡葬公益和市场化密切相关。殡葬公益是殡葬服务市场化的基础和前提。殡葬服务市场的发展离不开殡葬公益保障;殡葬公益的完善为殡葬市场的发展奠定良好的基础;政府既承担着公益角色和公益责任,又承担着推进和规范殡葬服务市场的责任;殡葬公益越完善,殡葬市场的发展空间越大。


1.政府是殡葬服务的安排者,而不是殡葬服务的直接提供者。发展殡葬服务市场,其实质,就是要改革殡葬服务的供给方式,提高服务的供给效率。传统观点一直认为,对于像殡葬服务这样的公共服务必须由政府提供,而如今,在殡葬服务市场的发展过程中,却容易走向另一个极端——全盘市场化。作为公共服务的殡葬服务,其“提供者”和“安排者”并非总是同一的。政府虽然承担着提供服务的责任,但并不总是由其直接提供。市场机制的引进,组合了政府权威与市场交换的两种优势,使政府从殡葬服务的“直接提供者”变为“促进者”和“发包人”,在一定程度上消除了政府对殡葬服务的垄断,提高了殡葬服务的供给效率,实现了用较低的成本向社会提供较好的服务。因此,殡葬市场化发展,要明确政府首先是殡葬服务的安排者,以确保殡葬服务的质量。


2.实现运营机制的市场化,避免政府责任的市场化。殡葬服务市场化是殡葬服务“提供机制”的市场化。政府在承担安排者责任的前提下,推行作为公共服务的殡葬服务的服务过程市场化,通过多元殡葬服务主体间的竞争以降低成本,提高效率。发达国家公共服务市场化的重心在提供机制的市场化。而我国殡葬服务市场化改革肇因于政府财政拮据的大背景,因而自觉不自觉地倾向于政府责任的“卸载”。应该说,政府责任市场化的倾向应予以避免。


3.坚持政府在公益中的主体作用,充分发挥企业的社会责任。政府是殡葬公益的主体,各类殡葬服务企业为补充。各地区应根据具体条件,逐步实现基本殡葬服务均等化、全覆盖,发挥政府对殡葬服务市场的制衡作用和对殡葬文化的引领作用;各类殡葬服务企业必须担当起社会责任,不断满足公众对殡葬服务的需求。


四、加强监督和管理,规范市场行为


1.建立准入制度,加强对中介代理的管理。要进行科学规划,合理布局,在每个地区都主动培育几个诚信守法、规范服务的中介代理服务机构典型,使之达到一定的经营规模,在地区内发挥龙头和示范作用,防止无序竞争,哄抬物价;应参照国外经验和做法,建立殡葬服务中介代理准入制度,凡未经执业资格培训并考核合格,不得从事相关服务;将现有对殡仪馆、公墓的年检制度拓展到中介代理,对社会殡葬服务机构开展年检工作,每年实行随机抽样检查;制定和推广殡葬服务标准,开展星级服务评定工作,强化中介代理的社会责任意识;强化日常的殡葬培训,展开定期和不定期的培训。


2.有效进行价格管理,完善殡葬服务收费制度。殡葬服务市场的价格,既要严格执行政府定价、遵循政府指导价,又要规范市场价格机制。除基本殡葬服务项目实行政府定价外,殡仪馆、公墓的选择性殡葬服务项目实行政府指导价;对公益性公墓的收费实行更加严格的管理,由上级殡葬管理单位实行“一年一核价”的措施,防止发生“见风涨价”的情况;殡仪馆的服务和商品的价格上网、上墙公布,公开、透明,并倡导节俭型消费,发挥对社会殡葬服务的导向作用;社会丧葬用品销售和殡仪服务项目实行市场调节定价,依法加强监管,防止哄抬物价、坑蒙拐骗的现象发生。


3.加强标准建设,规范市场服务。发挥殡葬服务标准对殡葬服务市场的标杆作用。各地要对遗体接运、存放、火化、寄存等基本服务项目严格执行民政部《殡仪接待服务》《遗体保存服务》《遗体火化服务》《骨灰寄存服务》等有关标准;应在此基础上制定体现先进水平的地区性标准,“逼”“引”社会殡葬服务朝着高水平方向发展;对于选择性服务,殡葬管理部门应提出相应的标准,作为指导工作和监督管理的依据,使殡葬服务市场处在“有标可贯”的格局下,各类殡葬服务主体都要“贯标”,一视同仁,满足不同层次公众多样化的殡葬需求。

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