当前公益性公墓的主要模式及利弊分析

目前，各地公益性公墓建设进度不一、质量参差不齐。相对来看，辽宁、江苏、浙江、陕西等省份的公益性公墓建设明显走在前列。各地在公益性公墓的建设方式上存在着诸多不同。不过，根据建设主体、资金来源、土地来源和运营主体诸因素，或可将当下的公益性公墓建设归纳为五种模式，即：政府独立建设模式、政府—农村合作建设模式、经营性公墓内划定公益性墓区模式、政府一社会资本共建模式以及社会资本建设模式。

（一）政府独立建设模式，即政府出资建设和组织管理的模式。这一建设模式，多见于城市公益性公墓。随着我国城市化建设的日新月异，郊区散存的老旧墓地妨碍了城市建设规划，城市公益性公墓很好地解决了这一问题。在这一模式中，土地来自政府划拨或有偿征地。由于城市地价的畸高，所以有偿征地成本占公墓建设总成本的比例较高。政府通过独立建设公益性公墓，一方面满足了城市低收入群体的安葬需求，更为重要的是服务了市政改造以及城市大型项目建设。

（二）政府——农村合作建设模式，即政府部门和农村合作共同规划建设的模式。在现有农村公益性公墓建设中，这一模式占据主流。按照股权的比例，又可分为政府控股模式和农村控股模式。政府控股模式，即政府出资占股份不少于51％、农村出地占股份不大于49％。政府拥有绝对控股权，农村村委会对公墓进行具体建设和日常维护管理。

农村控股模式是指农村不仅是公益性墓地的土地提供者，同时也是主要投资人。政府部门采取以奖代补方式，对公墓建设给予一次性补贴。公墓的建设、管理和维护均由农村村委会负责，民政部门进行监管。

（三）经营性公墓内划定公益性墓区模式，指的是在土地属于划拨的国有经营性公墓中，按照一定比例划出公益性墓区。目前，在不少地区正在推行这一模式。如武汉市自2011年以来，先后在多地组织15个经营性公墓按墓地面积的10％开展公益性墓区建设试点，重新调整规划公益性墓区近200余亩。公益性墓区与经营性墓区一体管理，只是在服务对象、墓穴价格、墓穴建设标准上有所差别。这一模式主要是为了解决社会特殊人群的安葬需求，往往采用草坪葬、壁葬等节地葬法。在政府部门的积极引导和政策激励下，近些年也有部分民营经营性公墓划出一定面积的墓地用于公益性安葬。

（四）政府一社会资本建设模式，顾名思义，是指由政府部门和社会资本共同建设的模式。为了解决政府财政资金不足的问题，部分地区政府鼓励企业、社会组织和个人捐助。如福建省泉州市近些年来所建的公益性骨灰楼，资金主要来源于社会捐助、村民自筹和上级政府的财政补助。企业、社会组织和社会个人的捐款，显然更多属于社会公益性质。此外，也有个别省份将公益性公墓作为招商引资项目，引入社会资金参与建设管理，这种社会资本更多具有逐利性质。尽管这两种模式均可归为政府一社会资本建设模式，但性质上明显有着本质区别。

（五）社会资本建设模式，即由社会资本承担全部或者大部分的资金投入，经营者往往为农村具备一定经济实力的“能人”。一般情形为，村委会因资金缺乏将公益性墓地委托给地方上的“能人”来建设。该类公益性公墓多处于城市近郊地带，普遍存在“违规”售墓情形。

当前公益性公墓建设模式的利弊分析

由于各地社会经济发展状况以及地理环境的差异，在土地与建设经费短缺的前提下，各地政府所尝试进行的公益性公墓建设模式，均存在一定的合理性。不过，如结合国家政策且从长远发展来看，这五种模式也存有不同程度的利弊。

政府独立建设模式的最大特点，是土地和资金投入均相对有保障。由政府独立建设的公益性公墓管理相对规范，极少存在对外变相经营、墓穴规模超标等违规情形。不过，除了江苏、浙江等财政实力雄厚的省份外，其他多数省份的财政实力远远不够。该模式并不具备广泛的可复制性。此外，这一模式也往往容易受到人事变迁的影响。一旦重视公益性公墓建设的省、市“一把手”遇有人事变动，公益性公墓就很容易面临资金难以为继的局面。

至于政府一农村合作建设模式，也同样有利有弊。目前，多数农村公益性公墓建设采用政府控股模式。政府财政一旦出现问题，公益性公墓建设将面临严重挑战。农村控股建设的公益性公墓，资金压力显然更大。此外，通过该种模式建设的公益性公墓往往缺乏规划，施工过程存有很大随意性。多数在建的公墓布局凌乱，公墓的整体环境难以谈起。在经营性公墓中划分公益性墓区，该模式存有诸多优点。一方面，该模式可以避免资源浪费。特别是对于现有经营性公墓存量已然能够满足未来一段时期的地区而言，尤其如此。另一方面，可以规避公益性公墓广受诟病的建设环境恶劣和人文含量普遍较低的弊端。相对而言，该模式建设工期短、成本低、管理方便，但由于关涉经营利益，多数经营性公墓对在墓区内开辟公益安葬设施的积极性并不高。公益性墓区占整个经营性公墓的面积比例，均普遍偏低。

政府一社会资本建设模式，在公益性公墓建设上的利弊非常明显。政府部门与社会公益资本的合作，在很大程度上解决了公益性公墓建设资金短缺的难题。特别是社会公益资本的进入，并不会触动公益性公墓的根本属性。从全国范围来看，通过该模式建成的公益性公墓并不多见。相对而言，在监管政策缺位的前提下，政府部门对逐利型社会资本的引入，往往导致公益性公墓的属性发生根本性背离。当然，从全国范围来看，该种模式也仅存在于部分地区。

社会资本建设模式，部分解决了农村公益性公墓建设资金不足的困境。这一模式存在的问题，也是显而易见的。由于并不能从银行获得贷款，建设资金只能由“社会能人”自行筹集，筹建者往往面临较大的经济压力，同时也存在着强烈的盈利冲动。在“边经营边建设”的运营模式中，由于缺乏有效监管，违规对外售墓的行为普遍存在。消费者的合法权益，往往得不到保障。目前，我国不少省份已对个人承包建设公益性公墓严行禁止。